LES relations migratoires entre les États-Unis et Cuba se sont transformées brutalement à partir de 1959. Elles changèrent de nature lorsque Washington décida d’utiliser sa politique migratoire à l’égard de l’Île comme un instrument de plus dans sa guerre contre le processus révolutionnaire cubain. Tous les Cubains qui émigraient aux États-Unis, quels qu’en soient la voie ou leurs antécédents, se voyaient octroyer la catégorie de « réfugié politique », sous couvert de la loi Walter-McCarren, datant de 1952, qui visait à encourager l’émigration des pays socialistes d’Europe de l’Est. Parallèlement les États-Unis se proposaient d’inscrire la confrontation avec Cuba dans le contexte de la Guerre froide et donner aux Cubains un traitement semblable à celui que recevaient les immigrants du camp socialiste. À partir de ce moment-là – pour le gouvernement des États-Unis –, les Cubains n’émigraient plus au même titre que les Dominicains, Mexicains et Portoricains, mais il « fuyaient le régime ». Une expression qui confirmait le caractère éminemment politique que prit la question migratoire.
La première chose que fit l’administration Eisenhower fut de recevoir à bras ouverts les criminels et les voleurs de la dictature de Fulgencio Batista qui fuyaient la justice révolutionnaire, tout en élaborant des projets et des programmes spéciaux d’aide – exclusivement réservés aux immigrants cubains –, avec également l’intention sournoise d’attirer la main d’œuvre la plus qualifiée de l’Île, tout en privant la Révolution cubaine de cette précieuse ressource humaine. En décembre 1960 fut créé le Centre pour réfugiés cubains à Miami. Au cours de ces premières années de la décennie, la question migratoire devint l’un des points les plus critiques dans les relations entre les deux pays.
Ce n’est que le 6 novembre 1965, à la suite de la dénommée crise migratoire de Camarioca, que les États-Unis et Cuba conclurent le premier accord migratoire, signé par le ministre des Relations extérieures de Cuba, Raul Roa Garcia et l’ambassadeur suisse à La Havane, Emil A. Stadelhofer, en représentation des intérêts étasuniens à Cuba.
Cette crise fut le résultat de l’encouragement constant par les États-Unis de l’émigration illégale depuis Cuba, l’attribution de statut de « réfugiés » aux Cubains qui arrivaient directement sur leur territoire, y compris après avoir séquestré des embarcations ou commis d’autres délits, alors que l’on entravait leur entrée dans des pays tiers, les Cubains étant soumis aux mêmes dispositions que tous les immigrants. La possibilité d’un départ sûr, légal et ordonné des Cubains était devenu plus difficile depuis la décision de l’administration Kennedy de mettre un terme à tous les vols vers et depuis Cuba, durant la Crise d’Octobre en 1962. Une mesure qui provoqua plusieurs incidents violents et des séquestrations d’embarcations.
Face à cette situation, le leader de la Révolution cubaine, Fidel Castro, annonça dans un discours prononcé le 28 septembre 1965, la réouverture du port de Camarioca dans la province de Matanzas, afin que les Cubains qui souhaitaient quitter le pays puissent être recueillis par leurs familles à bord d’embarcations en provenance des États-Unis. Par cette voie, 28 000 personnes quittèrent le pays entre le 10 octobre et le 3 novembre de cette année.
Dans un premier temps, l’administration de Lyndon B. Johnson tenta d’exploiter la situation à des fins de propagande, mais ensuite, au vu des difficultés créées par cette situation anormale au Service des garde-côtes des États-Unis, elle proposa des négociations au gouvernement de Cuba à travers l’ambassade de Suisse à La Havane. Les pourparlers aboutirent à la signature d’une Protocole d’accord qui permit l’établissement d’un pont aérien entre Cuba et les États-Unis. Les vols décollaient de l’aéroport de Varadero vers Miami, à une fréquence de deux vols quotidiens, cinq jours par semaine.
Le gouvernement étasunien s’engagea au transport de 3 000 à 4 000 Cubains par mois. Le gouvernement cubain ne s’opposa qu’au départ des techniciens et des jeunes de 15 à 26 ans, en âge d’accomplir le service militaire, et refusa la proposition étasunienne d’autoriser le départ de prisonniers contre-révolutionnaires.
Par cette voie, 268 000 personnes allaient quitter Cuba jusqu’en 1973 lorsque le président des États-Unis Richard Nixon mit fin à cette initiative, arguant la soi-disant remise en cause par le Congrès du Programme de réfugiés cubains à cause de son coût élevé (727 millions de dollars entre 1961 et 1972). Évidemment, la propagande du gouvernement des États-Unis et de la contre-révolution d’origine cubaine dans ce pays ne se privèrent pas d’exploiter ces départs en leur donnant le nom de « Vols de la liberté ».
Le 2 novembre 1966, le président Johnson signa la Loi d’ajustement cubain, qui dès lors garantissait un traitement préférentiel aux immigrants cubains. Avec le temps, cette loi devint un encouragement puissant et permanent à l’émigration illégale de Cuba vers les États-Unis. Entre autres raisons, cette loi avait pour origine la volonté du gouvernement des États-Unis de diminuer les coûts du Programme de réfugiés cubains – le plus important et le plus coûteux jamais appliqué aux États-Unis – et régulariser de façon préférentielle le statut légal des immigrants cubains.
Cette loi – toujours en vigueur – fonctionna en se superposant à l’accord migratoire. Elle établit que : « … le statut de tout étranger né à Cuba ou ressortissant cubain ou qui aurait été contrôlé et accepté ou « admis sur parole » aux États-Unis après le 1er janvier 1959 et qui aurait séjourné aux États-Unis au moins durant un an, pourra être « ajusté » par le Procureur général, à sa discrétion et en vertu desdites dispositions qu’il peut prescrire, à celle d’étranger admis légalement à résider de façon permanente, si l’étranger fait la demande de cet ajustement, et que l’étranger est admissible pour recevoir un visa d’immigrant et est admissible pour résider de façon permanente aux États-Unis. »
La Loi d’ajustement cubain a permis aux immigrants cubains d’avoir accès à une entrée immédiate dans ce pays, en plus de les exempter des restrictions établies par les quotas de la Loi migratoire de 1965 réservée aux immigrants d’autres pays. Après un an de séjour aux États-Unis, ils pouvaient opter pour la résidence sans devoir sortir du pays, comme cela était établi pour les autres immigrants. Une donnée peu connue : beaucoup de Cubains qui émigrèrent aux États-Unis durant ces années se montrèrent peu intéressés par la Loi d’ajustement cubain tant qu’exista le Programme de réfugiés cubains, car celui-ci leur offrait des avantages économiques dont pas même les Nord-américains ne bénéficiaient, comme l’exonération d’impôts. Une fois le Programme supprimé, la naturalisation accélérée des immigrants cubains démarra, ainsi que leur incorporation à la vie politique étasunienne.
À partir de 1973 s’amorça une nouvelle étape dans l’exacerbation des tensions autour de la question migratoire entre les deux pays. Elle eut son point d’orgue en 1980 avec la survenue d’une nouvelle crise migratoire durant la dernière année de mandat du président démocrate James Carter.
De la fin 1979 au début de 1980, les États-Unis continuèrent à mettre en œuvre leur politique indiscriminée d’encouragement des départs illégaux de Cuba et d’accueil en héros ceux qui choisissant cette voie d’immigration, alors qu’ils refusaient de plus en plus des visas aux Cubains qui voulaient quitter le pays légalement.
Progressivement, cette situation en arriva au point de déclencher une nouvelle crise migratoire entre les États-Unis et Cuba à la suite de plusieurs détournements violents d’embarcations.
Face à cette situation de danger imminent pour la sécurité de Cuba et pour défendre une politique légale et régulée de l'immigration, le gouvernement de l'île appela Washington à plusieurs reprises à prendre des mesures appropriées et à modifier sa politique d'encouragement de l'émigration illégale et de cesser de recevoir les pirates de bateaux comme des héros. Dans le cas contraire, le gouvernement cubain seraient obligé de rééditer l'expérience de Camarioca. Quant au gouvernement étasunien, il tardait à prendre des mesures sans tenir compte des avertissements cubains.
Avec une extrême patience, Cuba avait supporté depuis 1979 de graves incidents illégaux dans les ambassades du Venezuela et du Pérou, des individus ayant pénétré de force pour demander un soi-disant « asile politique » et avaient été accueillis comme des héros, alors que, paradoxalement, on leur avait refusé un visa lorsqu’ils l’avaient sollicité par la voie normale et pacifique.
Cette politique irrationnelle d'immigration de la part des États-Unis à l’égard de Cuba et le manque de préoccupation de la Maison Blanche à propos des provocations contre Cuba à partir du territoire des États-Unis, les actes de sabotage, ainsi que l’absence de réponse aux avertissements diplomatiques cubains, aboutirent à un incident très grave : le 1er. avril 1980, un groupe d’individus, qui avait détourné un bus, pénétra par la force dans l'ambassade du Pérou à La Havane, occasionnant la mort du gardien cubain Pedro Ortiz Cabrera.
Le 4 avril, le gouvernement cubain publiait un communiqué, dans laquelle il déclarait que l'attitude des deux ambassades, « en accueillant dans leur siège de telles contrevenants de l'immunité diplomatique au lieu de rejeter une telle pratique était risquée pour la sécurité même des diplomates et encourageait des actes de violence contre d'autres missions diplomatiques à Cuba ». La déclaration avertissait catégoriquement qu’aucun individu ayant pénétré par la force dans une ambassade étrangère ne recevrait de sauf-conduit pour quitter le pays. Elle insistait également qu’à aucun moment, les personnes qui avaient pénétré par la force dans les ambassades, n’avaient été impliquées dans des problèmes politiques, si bien qu’elles n’avaient pas besoin d'asile diplomatique.
Conséquence de ces faits : face à la tolérance du gouvernement péruvien, le gouvernement cubain décida de retirer les gardes devant les portes de cette ambassade. En quelques heures, le lieu se remplit de délinquants, désireux de quitter le pays. La campagne médiatique étasunienne contre Cuba ne se fit pas attendre.
Dans un éditorial paru dans le journal Granma du 21 avril 1980, fut rendue publique la décision du gouvernement selon laquelle les embarcations qui arrivaient sur l’île depuis les États-Unis afin de recueillir ceux qui souhaitaient émigrer vers ce pays, ne seraient pas interceptées. Ainsi, le port de Mariel fut ouvert à l’émigration. 125 000 Cubains quittèrent le pays pour la Floride par cette voie, tandis que 5 000 autres partaient pour le Pérou et le Panama par voie aérienne, après le conflit survenu à l’ambassade du Pérou.
Une fois la crise résolue à travers plusieurs contacts secrets, eurent lieu les premiers entretiens officiels entre des représentants des deux pays sur la question migratoire en décembre 1980 et janvier 1981, qui n’aboutirent à aucun accord concret, en grande partie en raison de l'incertitude qui existait face à la victoire du républicain Ronald Reagan aux élections présidentielles des États-Unis.
Toutefois, les pourparlers reprirent en 1984 et aboutirent cette fois au deuxième accord important d'immigration entre les deux pays, à travers lequel les États-Unis s’engageaient à octroyer jusqu'à 20.000 visas par an, en particulier aux membres directs de la famille de citoyens étasuniens et de Cubains résidents permanents aux États-Unis. Un accord qui ne serait pas respecté. L'accord établissait que les États-Unis renverraient à Cuba et que Cuba recevrait 2 746 migrants cubains qui étaient partis depuis le port de Mariel, mais avaient été déclarés « inéligibles » pour entrer légalement aux États-Unis.
L'administration Reagan s’engageait également à faciliter l'accueil d’anciens prisonniers contre-révolutionnaires qui souhaitaient émigrer aux États-Unis. Cet accord fut invalidé entre 1985 et 1987, suite à la plainte déposée par Cuba, en raison des transmissions illégales de Radio Marti depuis le territoire des États-Unis. En conséquence de l'acceptation de la partie étasunienne du droit de Cuba de réaliser des transmissions de radio aux États-Unis, ainsi que l'inefficacité réelle Radio Marti, de nouveaux pourparlers ont lieu entre les deux pays et il est convenu de rétablir l'Accord Migration de 1984 et poursuivre les conversations sur les transmissions radiophoniques en fréquence AM d’un pays à l’autre pays au début de 1988. Or, l’engagement d’attribuer « jusqu’à 20.000 visas » annuels établi dans l’accord de 1984 fut interprété de façon différente par les parties signataires. Ainsi, les États-Unis considéraient qu’ils avaient respecté l'accord après n’avoir accordé de visa d'immigrant qu’à 11222 Cubains, entre 1987, – date à laquelle est réactivé l'accord de 1984 – et 1994, lorsque se déclencha la crise des « balseros » (Cubains quittant le pays sur des embarcations de fortune).
Cette situation, associée aux effets négatifs de la chute du camp socialiste dans l'économie cubaine, généra à partir de 1991, une nouvelle instabilité dans les relations migratoires entre les deux pays, qui aboutit à la crise de 1994, lorsque les tentatives de départs illégaux augmentèrent de manière significative, accompagnées de plusieurs actes de violence. La direction de la Révolution décida donc de cesser d’empêcher le départ de ceux qui voulaient quitter définitivement le pays – à condition qu’il n’y ait ni détournements de bateau ni d'avion – et dénonçaient la politique d'immigration des États-Unis envers Cuba.
Sous la pression de la mafia cubano-américaine dirigée par Jorge Mas Canosa l'administration Clinton répondit en renforçant les sanctions contre Cuba :: suspendre les envois d’argent à destination de Cuba, fermeture des liaisons aériennes et à expansion de TV et Radio Marti. Alors que le blocus économique et la subversion contre Cuba depuis les États-Unis – en hausse après la chute du camp socialiste –étaient en réalité les principales causes de la crise migratoire, la réponse du gouvernement des États-Unis fut d’augmenter le blocus et la subversion.
Bien que les balseros aient été interceptés par les Gardes côtes étasuniens, puis envoyés vers la base navale de Guantanamo et menacés qu’ils ne pourraient jamais entrer aux États-Unis, l'exil ne s’arrêta pas. Finalement, la crise elle-même conduisit de nouveau les deux pays à la table de négociation, par le biais de la diplomatie secrète.
Le 9 septembre 1994, à New York, fut signé un Communiqué conjoint. À cette occasion, il fut décidé que 20.000 visas par an octroyés aux Cubains n’était pas le nombre maximum mais le minimum. Par ailleurs, le gouvernement des États-Unis s’engageait à placer dans des installations d’hébergement, situées hors du territoire étasunien, les migrants cubains interceptés en mer alors qu’ils tentaient d’entrer dans ce pays. En outre, les deux gouvernements s’engagèrent à coopérer pour prendre des mesures opportunes et efficaces pour prévenir le transport illégal de personnes à destination des États-Unis et à prendre des mesures pour s'y opposer et empêcher l'usage de la violence de la part de toute personne qui tenterait d’arriver ou qui arriverait aux États-Unis en provenance de Cuba après avoir détourné des avions ou des embarcations.
L'accord instaurait un mécanisme de séances de négociations semestrielles visant à vérifier le respect des accords, lesquels devaient être suspendus unilatéralement par George W. Busch en janvier 2004 et repris en juillet 2009 par le président Barack Obama.
Le Communiqué comprenait également un point que le gouvernement des États-Unis ne cessa de violer lorsque fut mise en œuvre la politique des « des pieds secs-pieds mouillés » et le programme de « parole » destinés aux professionnels médicaux cubains, établi sous la présidence de George W. Busch: « Les États-Unis et la République de Cuba se sont engagés à orienter la migration cubaine vers des voies sûres, légales et ordonnées, compatibles avec l'application stricte du Communiqué conjoint de 1984.»
Le 2 mai 1995, fut signée une Déclaration conjointe complémentaire de l’accord signé en 1994, établissant l'admission progressive dans les 20 000 visas d’un groupe de Cubains qui se trouvaient dans la base navale étasunienne illégale de Guantanamo, et qui avaient été interceptés en mer pendant les événements de 1994. La déclaration laissait entendre clairement que les migrants cubains interceptés en haute mer par les États-Unis tentant d'entrer sur leur territoire et ceux qui tentaient de le faire par la base navale de Guantanamo, seraient renvoyés à Cuba.
Les deux pays convinrent qu'aucune sanction ne serait prise contre les migrants renvoyés à Cuba à la suite de leur tentative d'émigration illégale et que la restitution aux autorités cubaines des ressortissants cubains qui se trouvaient sur la base navale de Guantanamo, et dont les autorités étasuniennes avaient considéré qu’ils ne présentaient pas les conditions d'admission dans leur pays.
Bien que les deux parties aient réaffirmé dans la déclaration leur engagement à prendre des mesures pour empêcher les sorties dangereuses de Cuba, qui pourraient signifier un risque de perte de vies humaines et de lutter contre les actes de violence liés à l'émigration illégale, les États-Unis n'ont pas respecté cet engagement dès le début de l’application de la politique de distinction entre « pieds secs » et « pieds mouillés, à savoir que toute personne qui, par voie maritime ou terrestre, parvenait à poser le pied sur le territoire étasunien sans avoir été repéré auparavant par les autorités de ce pays jouissait automatiquement des privilèges offerts aux émigrés cubains dans le cadre de la Loi d'ajustement cubain. La politique des « pieds secs-pieds mouillés », plus qu’un document juridique, fut une pratique quasi immédiate établie par le gouvernement des États-Unis après la signature des accords en 1994 et 1995.
Cependant, le 19 avril 1999, la commissaire à l'immigration et la naturalisation au ministère de la Justice, Dorys Meissner publia un mémorandum – que certains considèrent comme l'interprétation juridique de la politique des « pieds secs-pieds mouillés » – dans lequel était confirmée l'admissibilité privilégiée à la résidence permanente, en vertu de la Loi d'ajustement cubain des immigrants qui entraient sur le territoire des États-Unis, sans être arrivés par les ports d'entrée établis.
Actuellement, la Loi d'ajustement cubain reste un encouragement important à l'émigration cubaine. En effet, pour des raisons uniquement politiques, elle offre des avantages aux immigrants cubains dont ne bénéficie aucun autre aux États-Unis. Depuis son adoption, la Loi d'ajustement cubain est restée un instrument pour la politisation de la question migratoire, comme un vestige de la guerre froide. Cependant, le nouvel accord migratoire signé entre Cuba et les États-Unis, le 12 janvier dernier, constitue une avancée importante et, dans la pratique, supprime les éléments les plus négatifs de cette loi, en décourageant les départs illégaux, par n’importe quel moyen, que ce soit par mer et par terre. Par ailleurs, elle dissuade également le séjour irrégulier sur le sol étasunien, même si le départ de Cuba de façon légale et sûre.